“充分协商”理念与提案协商机制的创新完善

　　把“充分协商”的理念，贯穿于议题设置、协商发起、对话展开、协商结论、进入决策等所有环节的分析之中，使协商实效的三个维度在每一个环节都有所体现。

　　提案协商是社会主义协商民主七大协商渠道之一的政协协商的重要方式，其发展历史长、议题范围宽、委员参与广泛，在发挥人民政协作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构的作用中不可或缺。党的十八大以来，政协提案协商以习近平总书记关于人民政协工作的重要思想为指导，各项工作都取得了重要进展，产生了一大批具有切实效果和良好影响的协商成果。俞正声主席在全国政协十二届五次会议上要求，要认真总结十八大以来人民政协的宝贵经验，“深化规律性认识，推进理论创新、实践创新、制度创新。”本文即是在提案工作所取得的进展和经验的基础上，围绕提案协商机制的创新完善谈一点意见和建议。

　　协商实效性与充分协商

　　早在2012年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步加强人民政协提案办理工作的意见》，就提出了提案办理实效性的要求。十八大以来，协商实效性在更高层次上得到强调。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中关于加强社会主义协商民主建设的部署、习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话、《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》都十分重视和强调协商实效性问题。

　　从学术层面看，协商实效性既是协商民主体制机制效能的重要衡量指标，也是协商民主不断追求的境界，须从质的界定和量的指标等方面不断深入研究。

　　协商实效性内在地含有三个维度，即“形成共识”、“引起关注”和“形成议题”。其具体含义是，“形成共识”，即在一项协商活动中，协商者提出的意见建议经过协商，当下即形成共识，得到决策或行政部门的采纳、进入决策，并在政府工作中得到实现，所反映的问题得到解决。“引起关注”，就是在一个协商过程中，协商者提出的意见建议，由于种种现实原因和限制条件并没有立即得到采纳，但被认为这确是一个十分重要的、必须解决的问题，得到决策者和社会舆论的相当重视和积极回应。引起关注的另一种情形是，意见和建议没有得到赞同，但其提出的问题却引起了决策者的高度关注和警惕，从而采取措施加以防范，避免了问题的出现。“形成议题”，是指协商者提出的问题，开始的时候虽在当下人们心目中并非显得突出和急迫，没有引起关注，但由于问题的提出，引起了一定范围内的讨论和思考；随着时间的推移，这一讨论思考成为舆论的一个热点议题，吸引了许多人的注意。就问题通过协商民主的渠道提出，并形成协商议题而言，这同样是协商民主实效性的体现。

　　协商实效性三个维度的概念，来自于对协商活动的结构、过程及其各个环节的抽象分析。概括地说，协商实效性是通过这一结构的全过程和所有环节得到体现和实现的，由此，协商的机制和程序越是充分反映和坚实支撑了这一结构，越是提供了充分协商的制度基础，协商实效性就越是突出、越是优化。这就必然得出“充分协商、充分实效”这一理念。所谓“充分协商”，含有横向到边、纵向到底的意思。也就是说，要使机制、程序的设计，有利于协商对话贯穿于从议题设置到进入决策的整个过程、所有环节，有利于协商对话在每一个环节都能得到深入详尽的展开。前者是横，后者是纵。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”的要求，其具体举措之一就是“增加协商密度”。增加协商密度不仅仅指增加协商活动如各种形式的协商座谈会的次数，更指每一次协商活动的充分协商，即围绕协商议题增加对话的密度、讨论的深度，把“充分协商”的理念体现于每一次协商活动之中。

　　机制创新的思考路径

　　以“协商实效性”概念及其推出的“充分协商、充分实效”理念来观照现行的政协提案工作机制、程序，及其观念，可以从一特定角度揭示其主要的不足之处和机制创新之所在，不足之处即机制创新的着力点。这一思考路径的内容可以归纳为以下三个方面。

　　第一，拓宽对“协商实效性”的理解。把“是否得到采纳”的评价标准，拓宽为“是否引起关注”、“是否形成议题”；把“提高提案质量和办理质量”的观念，拓展和具体化为“充分协商”的观念。以此作为提案工作创新的主导理念，具体研究提案工作机制程序在增强协商实效性方面的不足之处和创新的切入点。

　　第二，从已有的基础上创新。提案工作机制创新，不是凭空造作、另搞一套，而是在现有提案工作所取得的进展和成果的基础上，以更为宽阔的视域和理念深入思考分析，把“充分协商”的理念，贯穿于议题设置、协商发起、对话展开、协商结论、进入决策等所有环节的分析之中，发现在协商实效性方面的薄弱环节，加以充实和创新，使协商实效的三个维度在每一个环节都有所体现，而不仅仅是“得到采纳”这一终端环节。

　　第三，注意微观层面的创新。要深入到制度的具体运作和微观程序层面，细心分析制度运作的每一个环节，观察这些环节本身在实现总体实效性方面的作用。这些微观的程序关节点，正是制度和机制创新易于入手、易于见效的地方，应是研究的重要着眼点。要重视“看似不起眼”的程序的改进和创新，重视其对于增强协商实效性的四两拨千斤的意义和作用。比如，2016年以来的全国政协会议，在小组讨论会程序里增加了一个由小组提出议题、围绕这一议题进行讨论的安排。这一以前所没有的看似细小的程序上的改进，使小组讨论会的议题更明确，讨论更充分，对于增强协商实效性，具有很大的空间。

　　提案协商机制创新的基本思路

　　基于上述思考路径，提案协商机制和程序创新的基本思路是：议题要集中，提案要分类，对话密度要增加，协商共识要公开。

　　“议题要集中”指的是，在高度尊重提案人的民主权利的前提下，在某个时间段内（例如在政协全体会议期间），提案人集中围绕某几个重点议题进行研究并提出意见和建议。这些重点议题可以由提案组织者提出初步待选议题，经提案人广泛协商后确定。这是针对目前提案数量大而重点淹没所提出的举措，通过议题的集中引导提案人围绕重点履行职能，以克服目前提案议题的“散和泛”所导致的提案数量大而重点不突出的状态。其机制上的具体切入点在于倡导以政协界别为单位的集体提案，在程序上给予集体提案在协商中的优先地位。

　　“提案要分类”指的是，把众多提案按其采用何种协商办法而分为数类，如“重点协商”、“重点调研”、“要求书面答复”等，通过分类明确重点，围绕重点加强协商，彰显协商的实效性。这一分类项目在现行的提案纸首页即应有这样的设计。以此一初步分类为基础，进而在不同层面进行协商，例如在提案人之间、在政府部门和提案人之间等进行协商，经过协商最后确定提案的类别，特别是需要重点协商的提案。然后根据不同的类别，确定不同的协商方式和办法。如“重点协商”的提案，通过“重点提案办理协商会”等方式进行协商，“重点调研”的提案，通过相关方的联合调研，对原提案进行调整、充实、补充等，形成新的提案，再在新的提案的基础上以“重点提案办理协商会”等方式进行协商。“要求书面答复”即是由提案办理部门对提案人的意见和建议以书面方式答复。

　　“提案分类”的做法在实际工作中都有体现，问题只是在于进一步完善，加强分类环节的协商性，并形成规范。

　　“对话密度要增加”指的是，在提案议题的确定、提案的分类、提案的协商、共识的形成等环节，都要增加对话的密度，特别是重点提案的协商，要制定相应的机制和程序，给予充分的时间进行反复协商，力求达致具体、明确的共识。比如对提案所提出的意见和建议，何者能行，何者不能行，何者需要何种条件方能施行，等等，都需要明确。形成共识是协商实效性的关键环节，必须加以相当的重视。在此过程中，协商各方都会改变原先的认知，形成新的态度和立场，这是协商的题中应有之义，是协商理性的重要体现，要加以倡导和鼓励。

　　“协商共识要公开”指的是，各方协商的结果要向社会和媒体公开。这就需要把取得的协商共识形成协商文本，并由协商各方签字确认。这样做的好处，一是促使协商各方明确表达自己的意见，二是有利于协商共识进入决策有明确的依据，三是协商共识的公开有利于社会公众和舆论对于我国协商制度的运行及其实效性有清晰的认知，增强制度自信。

　　提案协商机制创新的具体建议

　　第一，以《中国人民政治协商会议全国委员会提案工作条例》（以下简称《条例》）整合、规范提案工作文件。现行有关提案工作的机制性规范文件，除了《条例》以外，还有《关于开展全国政协专门委员会提案工作的暂行办法》、《中国人民政治协商会议全国委员会优秀提案和先进承办单位评选表彰暂行办法》、《中国人民政治协商会议全国委员会重点提案遴选与督办暂行办法》、《中国人民政治协商会议全国委员会提案委员会提案审查工作细则》（暂行）、《中国人民政治协商会议提案办理协商办法》等。建议把所有五个配套性文件的规范性内容一体纳入《条例》，突出《条例》作为覆盖和规范提案工作的所有方面和各个环节的地位和性质。

　　第二，完善“重点提案办理协商会”机制。“重点提案办理协商会”这一方式，其特点和优点在于深刻体现了“面对面协商”这一协商民主的基本精神，对于增强提案工作协商实效性，具有十分广阔的发展空间。建议细化重点提案提出和确定的程序。重点提案即协商会议的议题，应明确规定全体政协委员、政协参加单位以及政府部门，都可以提出何者为重点提案，要求作为协商会议的议题。经过召开议题协商会议等方式反复协商，加以确定。细化会议发言的程序。会议的发言即各方的对话协商，为达致协商对话的充分和深入，要给予与会者展开多轮对话的充分的协商时间。三是规定协商共识形成的程序。明确规定以《协商会议纪要》作为协商共识的文本，并明确《纪要》内容公开的范围和方式。

　　（作者吴先宁系全国政协委员、中国人民政协理论研究会常务理事）